Veja íntegra da decisão que manteve a CIP

Art. 3º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, observadas as seguintes disposições:

I os novos valores da contribuição serão aplicados a partir do primeiro dia do mês subsequente ao decurso do prazo de 90 (noventa) dias da data de publicação desta Lei;

II a atualização dos valores da contribuição será feita após decorridos 12 (doze) meses da vigência dos novos valores, conforme inciso I deste artigo.

Art. 4º. Revogam-se as disposições em contrário

”CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA CIP

Classe Faixa de Consumo (em kW/h)

Contribuição (R$)
BAIXA RENDA 0,00

RESIDENCIAL
até 50 2,70
51 a 100 5,97
101 a 150 6,88
151 a 200 7,86
201 a 300 8,85
301 a 400 10,89
401 a 500 13,32
501 a 1000 15,90
1001 a 1500 20,89
1501 a 2000 25,87
acima de 2000 28,90

COMERCIAL
até 100 16,87
101 a 200 17,56
201 a 300 18,92
301 a 500 19,96
501 a 1000 21,95
1001 a 2000 39,96
acima de 2000 49,12

INDUSTRIAL
até 100 21,88
101 a 200 22,77
201 a 300 23,87
301 a 500 24,91
501 a 1000 25,87
1001 a 2000 50,34
acima de 2000 59,48

RURAL
todos 0,00

PODER PÚBLICO
todos 0,00

ILUMINAÇÃO PÚBLICA
todos 0,00

SERVIÇO PÚBLICO
todos 15,00

CONSUMO PRÓPRIO
todos 15,00

Pois bem.

Não se vislumbra a alardeada incompatibilidade vertical da legislação municipal questionada, por afronta aos princípios da moralidade, finalidade, interesse público e razoabilidade, inseridos no artigo 111 da Constituição do Estado de São Paulo como norteadores da conduta da Administração Pública.

Em linha de princípio, como a própria Procuradoria-Geral de Justiça admitiu na exordial, o Município possui ampla liberdade para fixar o montante do tributo sobre o qual detém competência impositiva, submetendo-se apenas aos limites legais e constitucionais pertinentes, cuja inobservância não foi alegada na presente ação.

É certo que aludida majoração veio escudada em alegação certa do Executivo Municipal, consistente em uma suposta “adequação dos valores da contribuição para que possa ser dado cumprimento à Resolução Normativa nº 414, de 09 de setembro de 2010, da Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL, pela qual foi transferida aos Municípios toda a responsabilidade referente à elaboração de projeto, implantação, expansão, operação e manutenção das instalações de iluminação pública” (v. Exposição de Motivos da Lei nº 5.377, de 26 de dezembro de 2002), motivação esta que acabou por não se concretizar, haja vista que o Município obteve provimento judicial de natureza provisória que o dispensou de assumir a obrigação que lhe fora imposta pela aludida resolução da agência reguladora.

Todavia, tal justificativa não representa vício a comprometer a vigência e validade da norma legislativa municipal, porquanto se trata de mera intenção do legislador e não da vontade da lei, que se expressa por si só, em seus próprios termos, sem qualquer adstrição aos argumentos apresentados em sua exposição de motivos.

Aliás, a propósito, em parecer lançado em ação direta de Inconstitucionalidade em trâmite perante o Colendo Supremo Tribunal Federal, relativa a caso análogo ao dos autos, o ilustre Procurador-Geral da República Rodrigo Janot Monteiro de Barros realçou precisamente que:

“A exposição de motivos da LC 110/2001, conquanto justifique a criação das contribuições dos arts. 1º e 2º no déficit das contas vinculadas do FGTS, não vincula desse modo a lei elaborada a partir dessa proposição. Nada impede que a lei dê destinação diversa da constante na justificação da proposição legislativa, desde que para atender a finalidade constitucionalmente prevista e desde que seja válido o suporte linguístico da norma.

A vontade objetiva da lei prevalece sobre a intenção do legislador. A mens legislatoris, conquanto relevante para a interpretação autêntica da norma jurídica, não se sobrepõe à mens legis.

Já o esclarecia muito bem CARLOS MAXIMILIANO: ‘A lei é a vontade transformada em palavras, uma força constante e vivaz, objetiva e independente do seu prolator; procura-se o sentido imanente no texto, e não o que o elaborador teve em mira. O aplicador extrai da fórmula concreta tudo o que ela pode dar implícita ou explicitamente, não só a ideia direta, clara, evidente, mas também a indireta, ligada à primeira por semelhança, deduzida por analogia. Eis por que se diz que ‘a lei é mais sábia que o legislador’ […]. A pesquisa da intenção ou do pensamento contido no texto arrasta o intérprete a um terreno movediço, pondo-o em risco de tresmalhar-se em inundações subjetivas. Demais, restringe o campo da sua atividade: ao invés de a estender a toda a substância do Direito, limita ao elemento espiritual da norma jurídica, isto é, a uma parte do objeto da exegese e eventualmente um dos instrumentos desta. Reduzir a interpretação à procura do intento do legislador é, na verdade, confundir o todo com a parte; seria útil, embora nem sempre realizável, aquela descoberta; constitui um dos elementos da Hermenêutica; mas, não o único; nem  equer o principal e o mais profícuo […].Procura-se, hoje, o sentido objetivo, e não se indaga do processo da respectiva formação, quer individual, no caso do absolutismo, quer coletiva, em havendo assembleia deliberante como fundamento de todo o labor do hermeneuta. […] Com a promulgação, a lei adquire vida própria autonomia relativa; separa-se do legislador; contrapõe-se a ele como um produto novo; dilata e até substitui o conteúdo respectivo sem tocar nas palavras; mostra-se, na prática, mais previdente que o seu autor. […] Logo, ao intérprete incumbe apenas determinar o sentido objetivo do texto, a vis ac potestas legis; deve ele olhar menos para o passado do que para o presente, adaptar a norma à finalidade humana, sem inquirir da vontade inspiradora da elaboração primitiva1” (v. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.053/DF).

Irrelevante, nesse passo, a justificativa apresentada na exposição de motivos da legislação municipal questionada como fundamento para a majoração da contribuição em causa, à qual não está adstrita a Administração.

Por outro lado, ainda que ad argumentandum tantum admita-se que os fundamentos apresentados na exposição de motivos do projeto que deu origem à legislação objurgada vinculem o administrador na execução da lei, certo é que, in casu, não há descompasso entre as razões ali expostas e a situação fática concreta, mostrando-se temerário afirmar a imoralidade do ato ou que tivesse sido praticado com desvio de poder.

Impende considerar que, nos termos da motivação invocada pelo autor, o aumento do valor da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública CIP destinava-se a custear a transferência do sistema de iluminação pública, registrado como Ativo Imobilizado em Serviço AIS, da distribuidora para o ente público local, nos moldes impostos no artigo 218 da Resolução Normativa nº 414/2010 da ANEEL; ora, tal determinação permanece válida e em vigor, apenas não atingindo o Município de Marília neste momento em razão deste haver obtido provimento judicial favorável em ação que moveu para se ver exonerado dos ônus estabelecidos naquele aludido ato normativo; no entanto, tal decisão tem caráter meramente provisório, passível de reversão na instância recursal, à qual encaminhados os autos, de modo que aludida obrigação ainda lhe poderá ser atribuída, compatibilizando a destinação dos recursos com a justificativa posta na exposição de motivos da legislação municipal contestada nos autos.

Não há, destarte, que se falar que “o motivo que embasou a edição da lei objurgada não corresponde à realidade”.

Ainda na linha de raciocínio adotada pelo autor, releva notar que a Exposição de Motivos do Projeto de Lei nº 106/2013, que resultou na Lei Municipal nº 8.566/2013, também apontou um segundo fundamento para a majoração da CIP, consistente em privilegiar os contribuintes da classe “baixa renda”, os quais passariam a ser isentos do recolhimento; e esta providência foi efetivamente observada na edição da legislação atacada, como se verifica da tabela mencionada em seu artigo 2º, que não prevê a tributação dos consumidores de baixa renda (v. fl. 59), evidenciando a coerência entre a motivação e a realidade fática, o que já basta a arredar os argumentos expendidos na exordial, sabido que não se exige a inteira congruência entre os motivos expendidos e os fatos verificados para que se reconheça a validade do ato praticado pelo Poder Público. disso, forçoso reconhecer que o escalonamento estabelecido na citada tabela de valores da CIP, anexa à legislação municipal impugnada, ao revés do que afirma o autor, atende o interesse público, na medida em que cria várias faixas de tributação, favorecendo os contribuintes com menor consumo mensal de eletricidade, em atenção às mais recentes diretrizes governamentais e da agência reguladora, que preconizam a economia e um melhor aproveitamento dessa fonte energética.

Nesse passo, não se pode falar a esta altura que o Município beneficiou-se indevidamente com a majoração prevista na lei, sem que tivesse arcado com os custos decorrentes da transferência dos ativos da iluminação pública, carecendo de boa-fé mensurável objetivamente, uma vez que o ato normativo municipal acabou por atingir as demais finalidades sociais a que se propôs, afastando o argumento de violação aos princípios da moralidade, finalidade, razoabilidade e interesse público, máxime porque, como visto precedentemente, o ente público local poderá ser ainda compelido a assumir a responsabilidade total pelo sistema de iluminação pública.

De resto, descabe aqui enveredar pelo exame da razoabilidade do aumento da espécie tributária introduzido com a vigência da legislação municipal, o que nem sequer foi suscitado na petição inicial da ação, pois não se pode desconsiderar o fato de que o exame de compatibilidade dos novos valores da CIP, fixados na tabela anexa à Lei nº 7.566/2013, com a norma constitucional pertinente impõe a análise de matéria fática, o que se revela incabível em sede do controle concentrado de constitucionalidade. Neste sentido, precedente do Colendo Supremo Tribunal Federal assentou, na justa medida, que: “Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas  jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado exclusivamente à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado” (v. AgR no ADI nº 416/ES, Tribunal Pleno, relator Ministro CELSO DE MELLO, j. 16/10/2014).

Aliás, também este Colendo Órgão Especial vem entendendo que não pode o Poder Judiciário, em ação direta de inconstitucionalidade, enveredar-se pelo exame de questões de natureza subjetiva, substituindo-se ao Poder Legislativo em sua atividade normativa natural.

Recente julgado, ao decidir questão similar a dos autos, assentou, na justa medida, que: “… há convir que, em se tratando de ato político, com base no discricionarismo da pública administração, a rigor não admitiria contrasteamento pelo Judiciário. Sob pena de ser substituído o subjetivismo de um órgão pelo do outro. Do órgão próprio (Executivo, com o placet da Câmara Municipal) pelo impróprio (Judiciário) que, com as razões de oportunidade e conveniência que lhe digam respeito do mérito da atuação administrativa, em última análise -, nada tem a ver. O discricionarismo do poder próprio, em tema de tal ordem, não pode ser afastado pelo Judiciário, as razões de oportunidade e conveniência da Comuna têm que ser respeitadas. Nesse sentido, de longa data, Hely Lopes Meirelles, já na 4ª edição (1976), em lição sempre atual de seu Direito Administrativo Brasileiro. Isto é (pg. 666): ‘Ao Poder Judiciário é permitido perquirir todos os aspectos de legitimidade, para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre e seja qual for o artifício que a encubra. O que não se permitir ao Judiciário é pronunciar-se sobre o mérito administrativo, ou seja sobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de administração, e não de jurisdição judicial. O mérito administrativo, relacionando-se com questões políticas e elementos técnicos, refoge do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é a de aferir a conformação do ato com a lei escrita, ou, na sua falta, com os princípios gerais de direito’. Segue-se que (ob. cit., pg. 669), por maiores razões isso se aplicando para os provimentos de caráter político, por maior razão não devem ser examinados a não ser sob o aspecto da legalidade. Ou, de acordo com Castro Nunes ali citado (Teoria e Prática do Poder Judiciário), ‘os Tribunais não se envolvem, não examinam, não podem sentenciar nem apreciar, na fundamentação de suas decisões, as medidas de caráter legislativo ou executivo, políticas ou não, de caráter administrativo ou policial, sob aspecto outro que não seja o da legitimidade do ato, no seu aspecto constitucional ou legal’. Disso decorre que (ob. cit., pg. 671), ‘O processo legislativo, tendo atualmente contorno constitucional de observância obrigatória em todas as Câmaras e normas regimentais próprias de cada Corporação, tornou-se passível de controle judicial para resguardo da legalidade de sua tramitação e legitimidade da elaboração da lei. Claro está que o Judiciário não pode adentrar o mérito das deliberações da Mesa, das Comissões ou do Plenário, nem deve perquirir as opções políticas que conduziram à aprovação ou rejeição dos projetos, proposições ou vetos, mas pode e deve quando se argui lesão de direito individual verificar se o processo legislativo foi atendido em sua plenitude, inclusive na tramitação regimental. Deparando infringência à Constituição, à lei ou ao regimento, compete ao Judiciário anular a deliberação ilegal do Legislativo para que outra se produza em forma legal’. Em resumo (pg. 672): ‘Daí não se conclua que tais assuntos afastam, por si sós, a revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não pode é substituir a deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é da exclusiva competência discricionária do Plenário, da Mesa ou da Presidência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado com as prescrições constitucionais, legais ou regimentais, que estabeleçam condições, forma ou rito para o seu cometimento’” (v. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2003606-17.2014.8.26.0000, relator Desembargador LUIZ AMBRA, j. 12/02/2014).

Em suma, não havia realmente óbice à edição do ato normativo impugnado, inexistindo inconstitucionalidade formal ou material a ser pronunciada em relação à Lei Municipal nº 7.566, de 21 de novembro de 2013, do Município de Marília.

Por fim, inexistindo relação de sujeição entre a exposição de motivos e a vontade da lei atacada nos autos, como explicitado precedentemente, é despiciendo o exame da validade do artigo 218 da Resolução Normativa nº 414/2010 da Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL, na medida em que sua existência ou não no ordenamento jurídico não importa em qualquer reflexo na legislação municipal sob exame, restando, pois, prejudicado o respectivo controle incidental de constitucionalidade suscitado pelo autor.

Ante o exposto, julga-se improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade.

PAULO DIMAS MASCARETTI